Powiat Wrocław: "20-lecie Polski Powiatowej" - cz. 2.

Powiat jako jednostka samorządu terytorialnego. Informacje ogólne

             Wprowadzony w dniu 1 stycznia 1999 r. zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny państwa wprowadził swoiste „rozczłonkowanie” terytorium kraju i wydzielenie, obok gminy  i województwa, powiatu (powiaty zostały bowiem zniesione w 1975 roku). Takie wyodrębnienie jednostek samorządu terytorialnego ma na celu przede wszystkim wykonywanie zadań o charakterze publicznym (przez np. organu administracji publicznej) poprzez dystrybucję zadań publicznych, które mają zaspokoić potrzeby mieszkańców określonego terytorium. Dodatkowo – jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny państwa – powiat ma spełniać kryteria zdolności do wykonywania nałożonych na niego zadań publicznych. Tworzony jest z gmin w celu wykonywania zadań wspólnot samorządowych przekraczających możliwości pojedynczych gmin.

Podział państwa na powiaty jest podziałem ustalonym ze względu na konieczność wykonywania na określonym obszarze (złożonym w tym przypadku z kilku sąsiadujących ze sobą gmin) zadań publicznych, charakteryzujących się tym, że stanowią podstawowe znaczenie dla celów i zasad funkcjonowania samego państwa.

            Za pewnego rodzaju „konstytucję ustrojową” dla powiatu należy uznać ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 z późn. zm.), która określa w szczególności zakres działania i zadania powiatu, jego władze (organ wykonawczy – zarząd powiatu i organ stanowiący – rada powiatu), stanowione przez powiat akty prawa miejscowego oraz nadzór nad działalnością powiatu.

            Powiat – jako jedną z jednostek samorządu terytorialnego – tworzą jego mieszkańcy (jest to bowiem tzw. wspólnota samorządowa) oraz odpowiednie terytorium (całe obszary sąsiadujących ze sobą gmin lub obszar całego miasta – w przypadku miasta na prawach powiatu). W znaczeniu przedmiotowym jest to zatem określony rozporządzeniem Rady Ministrów fragment terytorium państwa. Określenie zasięgu terytorialnego danego powiatu następuje przez określenie gmin jakie wchodzą w skład danego powiatu.

Wykonując zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, posiadając osobowość prawną oraz podlegając ochronie sądowej, powiat jest jednostką ponadlokalną (ponadgminną), którą cechuje uzupełniający charakter w stosunku do funkcji i działania gminy. Nie oznacza to jednak, że powiat posiada jakiekolwiek uprawnienia nadzorcze nad gminą. Gmina, powiat i województwo są względem siebie niezależne, są podmiotami w pełni samodzielnymi – chociaż samodzielność powiatu i województwa nie może być rozumiana tak jak samodzielność gminy.

            Jak łatwo zauważyć, pojęcie powiatu skonstruowane jest podobnie do pojęcia gminy – obie jednostki tworzy ogół mieszkańców stanowiących z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Co równie istotne, zadania powiatu wykonują także miasta na prawach powiatu.

            Skoro powiat funkcjonuje w strukturze organizacyjnej państwa, musi działać – realizując zadania z zakresu administracji publicznej - na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Wspomniane zadania mogą być zadaniami własnymi (jak np. polityka prorodzinna lub zadania z zakresu geodezji, katastru i kartografii) lub zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej (np. ochrona gruntów rolnych, prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi lub reprezentacja Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami). Realizując zadania służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców powiatu, ta jednostka podziału terytorialnego państwa realizuje istotną funkcję polegającą na komplementarnym (wzajemnie się uzupełniającym) realizowaniu funkcji publicznej w stosunku do samorządu gminnego. Jak trafnie zauważa D. Strus^[1], powiat jako szczebel pośredni w samorządzie terytorialnym wypełnia lukę między wykonywaniem zadań przez gminę a zadaniami realizowanymi przez województwo samorządowe.

            Przedstawione ogólnie funkcjonowanie samorządu powiatowego łączy się nierozerwalnie z pojęciem decentralizacji, której istotą jest przekazywanie części zadań publicznych ze szczebla państwowego (centralnego) na szczeble niższe – w omawianym przypadku na powiat. Takie „przekazanie” musi pociągać za sobą w szczególności odpowiednie uregulowania prawne oraz środki finansowe na realizację zadań. W skrócie można zatem zaznaczyć, że państwo przekazując powiatowi część zadań do realizacji niejako „pozbywa się” możliwości interwencji w tą sferę działalności jednostki samorządu terytorialnego. Decentralizacja ma na celu ułożenie takich relacji i struktury, aby podejmowanie przez organy administracji publicznej decyzji odbywało się jak najbliżej mieszkańca (obywatela) wspólnoty samorządowej. 

            Wracając do zadań powiatu należy zauważyć, że ich katalog jest bardzo zróżnicowany i w sposób enumeratywny wymieniony w art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. Wymienione w powołanym przepisie zadania dotyczą chociażby takich sfer jak edukacja, służba zdrowia, pomoc społeczna, ochrona środowiska, gospodarka przestrzenna, transport zbiorowy. Od razu trzeba przyznać, że realizacja tak różnorodnych zadań musi pociągać za sobą niemałe środki, które w przypadku powiatu są zazwyczaj zbyt skromne. Większość dochodów powiatu stanowią bowiem dotacje i subwencje, a tylko „skromna” część stanowi dochody własne. Istnieją wreszcie takie powiaty, w szczególności małe, które są zbyt słabe ekonomicznie, a przez to mało sprawne w wykonywaniu zadań i mało efektywne. Biorąc pod uwagę uwarunkowania terytorialne, społeczne, ekonomiczne, kulturalne, a nawet historyczne – powiaty różnią się od siebie pod względem chociażby potencjału rozwojowego. Duże zróżnicowanie widać na przykładzie małych powiatów w zestawieniu z miastami na prawach powiatu lub powiatami pozbawionymi ośrodków miejskich.

            Oprócz wymienionych zadań, do powiatu należą również sprawy związane z funkcjonowaniem służb, inspekcji i straży, działających pod zwierzchnictwem starosty (Komenda Powiatowa Policji, Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektorat Weterynarii, Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna).

            Reasumując należy wskazać, że powiaty od 1999 roku stały się częścią demokratycznego państwa prawa i – jak trafnie zaznaczają autorzy Raportu o stanie samorządności terytorialnej w Polsce^[2] - pobudziły rozwój społeczny oraz gospodarczy kraju, a także przyczyniły się do upodmiotowienia wspólnot lokalnych. Podstawową funkcją powiatów (oraz pozostałych jednostek samorządu terytorialnego) w Polsce powinno być ciągłe pobudzanie lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego przy jednoczesnym uwzględnieniu zachodzących w społeczeństwie zmian. Powiat przecież - tak czy inaczej, pomimo różnych „niedoskonałości” – daje szansę działania administracji publicznej „w terenie” i może przyczynić się – w ujęciu globalnym – do budowy społeczeństwa obywatelskiego. Nie może się to jednak obyć bez działań zmierzających do wprowadzania zmian dotyczących w szczególności finansów powiatów, co powinno finalnie dać efekt w postaci zmniejszania zróżnicowania rozwoju i zamożności poszczególnych powiatów funkcjonujących na mapie terytorialnej Polski.